【專家視點】姜華、陽平堅：構建減污降碳協同制度體系

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上指出，“十四五”時期，我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，要從生態系統整體性出發，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理，加快構建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。

我們要以習近平生態文明思想為指引，堅持系統觀念，將降碳作為深入打好污染防治攻堅戰的“牛鼻子”，加快構建減污降碳協同制度體系，推動減污降碳協同治理成為促進經濟社會發展全面綠色低碳轉型的重要抓手，以高水平保護推動經濟社會高質量發展。

將二氧化碳納入現有管理體系的條件已經成熟

我國基本建立了完善的生態環境保護制度體系。經過半個世紀的努力與探索，我國已經逐步建立了獨具特色且符合自身發展階段的環境管理制度體系。黨的十八大以來，生態環境制度體系建設進入快車道，通過史上最嚴的新《環境保護法》，制定和修訂25部環保法律法規，出臺了數十項創新制度和改革方案，基本建立了一套完整的“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”生態環境保護制度體系，基本適用于二氧化碳排放管理。將二氧化碳納入現有生態環境保護制度體系將助力實現減污降碳協同增效。

二氧化碳和污染物協同管理具備科學基礎。降碳與減污之間有很好的協同效應，這是由我國高碳的能源結構，以及高耗能、高排放、高污染的產業結構所決定的。二氧化碳與污染物排放同根、同源、同過程，治理和減排的路徑高度協同。同時，二者在管理手段上都要求突出源頭治理、系統治理和綜合治理；能源、工業、交通等重點領域和火電、鋼鐵、石化等高排放行業，既是污染治理的主責部門，也是碳減排的主力軍。減污降碳同屬生態文明建設整體布局，最終目的都是為了保護人類自身安全與健康。構建減污降碳協同制度體系，將加快我國環境治理體系和治理能力現代化的進程。

減污降碳協同治理有助于以更小成本實現更優效果。將二氧化碳納入現有環境管理制度體系，能協同各類社會資源，理順部門關系，實現污染物與二氧化碳協同管控的“歸一化”管理，大幅降低管理成本，以更小行政成本實現更大管理效益。同時，減污降碳協同管理，一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，可以避免對企業的重復檢查與執法，最大限度降低對企業正常生產的干擾。尤其是在經濟下行壓力加大、疫情防控常態化形勢下，能夠有效減輕企業負擔。

加快構建減污降碳協同制度體系

將二氧化碳納入現有環境法規政策體系。按照減污降碳協同增效的總原則制修訂完善相關法規政策，將應對氣候變化逐步融入生態環境保護法規政策體系，實現依法降碳和依法治污協同。制定和修訂現行生態環境保護法規政策體系，增加二氧化碳減排和管控的具體規定，形成“融碳版”的生態環境保護法規政策體系。積極探索碳排放權交易與排污權交易的融合。

將二氧化碳納入環境標準體系。以保護人體健康不受影響為目標，研究制定二氧化碳的環境基準值，開展二氧化碳在環境中的標準限值研究。在調研國內外先進生產工藝，并考慮到未來生產工藝不斷升級甚至發生根本性變革的基礎上，研究制定重點行業二氧化碳排放濃度或單位產品二氧化碳排放量的標準限值。

開展污染物和二氧化碳統一監測。充分依托我國已經建成的完善的污染物監測體系，積極開展碳監測評估，實現監測網絡范圍和監測要素全覆蓋，研究建立碳源碳匯評估技術方法。以電力、鋼鐵等高排放行業為重點開展排放源監測。在現有廢氣連續自動監測系統的基礎上，開展能源和工業過程二氧化碳集中排放監測，并與碳排放核算結果進行比對。選取有代表性的城市開展二氧化碳和甲烷濃度監測試點，組建城市二氧化碳監測網，探索自上而下的碳排放反演。推進國家大氣背景站二氧化碳監測設施提標改造，結合衛星和無人機遙感監測，提升區域和背景尺度二氧化碳監測能力。

統一環評實現污染物和二氧化碳源頭預防。充分發揮環評的準入把關作用，對“兩高”項目的盲目發展堅決說“不”。充分發揮“三線一單”劃框子、定規則、查落實的作用，強化減污降碳對國土空間開發的硬約束。充分借鑒污染物總量控制的管理思路，在對行業、區域和開發區的規劃環評中，實施二氧化碳區域總量控制及減排方案。按照污染物和碳排放協同管理思路，修訂環境影響評價分類名錄和相關技術導則，將碳排放作為重要內容納入其中。在項目環評中制定完善碳排放評價方法，科學測算項目建設的二氧化碳排放量,給出減污降碳協同的具體方案措施，以等量或減量替代作為審批的前置條件。

將二氧化碳納入固定源排放許可管理體系。積極推動排污許可制度改革，對固定污染源實施全過程管理和多要素協同控制的“一證式”管理。通過法規政策文件的制修訂來推動污染物和二氧化碳治理的統籌融合，明確要求將二氧化碳納入統一許可管理。加快全國排污許可證管理信息平臺功能改造升級，盡早實現企事業單位污染物和二氧化碳排放數據的統一采集、相互補充、交叉校核。建立污染物與二氧化碳排放源融合清單，摸清污染物和二氧化碳排放底數，全面準確掌握分領域、分行業、分區域的具體排放情況，為制定區域或行業減排策略、減排方案、減排路徑、減排重點以及減排的時間表、路線圖奠定基礎。排污許可證全面承接環評提出的碳排放總量及減污降碳技術要求，增加碳排放總量及減排可行技術，提出碳排放監測記錄及報告要求，將碳配額及交易過程載入排污許可證，在執行報告中增加碳排放量相關信息。

實施污染物與二氧化碳排放的統一監管與執法。充分利用生態環境部門已經建立成熟并運行順暢的綜合執法隊伍、執法能力、執法規程等，以污染物和二氧化碳排放監測數據為參照開展統一監管與執法。建立并不斷完善包括二氧化碳治理在內的生態環境執法法規體系，為統一監管執法提供法律依據。研究修訂執法手冊等執法技術規范體系，明確如何依據相關法律法規開展統一監管執法。按照修訂后增加二氧化碳排放要求的《排污許可管理條例》開展現場檢查，通過核查監測數據、環境管理臺賬、執行報告等手段，確認碳排放量等是否符合排污許可證要求，對未按要求開展碳排放臺賬記錄，或執行報告中缺少碳排放內容的，責令整改。

實施污染物與二氧化碳排放的統一考核。目前，我國已經建立了科學合理的環境考核評價體系，強化生態環境保護責任考核機制，利用巡視巡察、干部監督考核、自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究等手段，強化生態環境保護責任落實。通過進一步明確各級黨委政府及有關部門責任、完善考核機制等措施，落實“黨政同責”“一崗雙責”。建議將減污降碳納入生態環境相關考核體系，實施同步控制碳排放強度和碳排放總量的雙控制度，將碳減排任務與污染物減排任務落實情況一道納入中央生態環境保護督察。

以完善的制度體系推動減污降碳協同增效

減污降碳協同增效是深入打好污染防治攻堅戰的總抓手，也是我國如期高效實現碳達峰、碳中和的必由之路。要深入貫徹落實習近平總書記關于減污降碳的重要指示精神，一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，加快構建減污降碳協同制度體系。目前，我國已經基本建立了完善的生態環境保護制度體系，經過多年的污染防治攻堅戰積累了豐富的協同管理經驗，具備了堅實的統一管理基礎，構建減污降碳協同制度體系十分必要且完全可行。

要提高政治站位、統一思想認識。碳達峰、碳中和目標的提出體現了我國作為負責任大國推動構建人類命運共同體的使命與擔當。實現碳達峰、碳中和不是別人要我們做，而是我們自己要做，需要全社會牢固樹立綠色低碳發展意識，深入貫徹實施新發展理念，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代化協同治理體系，推動生產生活方式綠色低碳轉型，以高水平保護實現高質量發展。

做好減污降碳協同制度體系的頂層設計。堅持系統觀念，統籌考慮經濟社會發展和生態環境保護，建立覆蓋生產生活全鏈條、全過程和所有環節的制度設計，形成上下統一、協調一致、相互融合的制度體系。

加快開展減污降碳協同試點示范工作。鼓勵重點地區開展減污降碳協同制度體系試點，及時總結經驗，系統梳理制度體系運行中存在的問題并加以解決，形成完備的減污降碳協同制度體系，并盡快在全國范圍內推廣實施，助力碳達峰、碳中和及美麗中國目標的實現。

 作者：中國環境科學研究院 姜華、陽平堅